L’Agenda 21 : entre idéal et pragmatisme
Article de Elise Gaultier, le 26 avr, 2009
Bien que le Sommet de la Terre de Rio en 1992 leur ait consacré un rôle prépondérant pour aborder avec efficacité les défis du 21e siècle, les autorités locales françaises ont eu beaucoup de mal à s’approprier la notion de développement durable. Et malgré la déclaration et son chapitre 28 qui incite les collectivités à élaborer des «Agenda 21 locaux», en y impliquant fortement les habitants, l’ensemble des acteurs locaux et les entreprises, le sentiment dominant fût qu’à l’échelle locale, rien de bien décisif ne pouvait être réalisé ; et de considérer que le problème nécessitait une réponse nationale ou mondiale.
Cependant la prise de conscience des élus locaux français au lendemain du Sommet de la Terre de Johannesburg en 2002, accompagnée par les incitations gouvernementales nouvelles et l’achèvement de la décentralisation, a renforcé leur implication et finalement le développement durable est devenu aussi l’affaire des collectivités locales. Enjeux politiques pour certains, réelles convictions pour d’autres, les démarches de construction d’Agenda 21 se multiplient. Fondées sur un diagnostic concerté, elles permettent de concevoir un projet stratégique pour le territoire, projet traduit par un plan d’actions périodiquement évalué et renforcé.
Antoine Charlot et Elise Gaultier, respectivement responsable et chargée de mission du Programme «Territoires Durables» au Comité 21, dressent ici le bilan des avancées des Agenda 21 locaux en France : même si les projets s’essoufflent et n’aboutissent pas toujours, la mobilisation et la forte sensibilisation qu’ils suscitent à tous les niveaux de la collectivité, prouvent que la mise en œuvre de ces Agenda 21 n’est pas une action vaine.
Dépasser les visions de court terme.
Le développement durable nous appelle à une profonde mutation de notre relation au monde et de nos modes de vie. Confort et croissance génèrent de nombreuses externalités négatives sur lesquelles doivent agir les responsables politiques locaux : urbanisation dévoreuse d’espaces et de ressources, besoins croissants en énergies et en transports, compétition des territoires pour attirer des entreprises ou des étudiants, pauvreté persistante d’une large part de la population, discriminations, …
Face à ces défis, les élus locaux doivent sans cesse innover pour anticiper et surtout ne pas subir. La montée du chômage (l’OCDE prévoit un taux de chômage à 10,7% en 2010 contre 7,8% en 2008), le réchauffement de la planète ou encore l’épuisement des ressources naturelles imposent de repenser d’une façon radicale nos activités économiques, notamment dans le secteur du tourisme de montagne (une hausse de la température de 2°C réduirait de 666 à 400 le nombre de domaines skiables jouissant d’un enneigement fiable sur l’arc alpin *). L’innovation doit porter également sur les moyens pour mettre en œuvre les solutions. Certes, la décentralisation a attribué aux collectivités des compétences fortes dans des domaines fondamentaux comme l’urbanisme, les transports, le développement économique et la cohésion sociale. Mais dans un contexte économique plus qu’incertain, cela ne suffit pas à créer une véritable rupture dans l’action publique (car c’est bien de ça dont il s’agit) et à dépasser les visions de court terme.
Plus que jamais, il est donc nécessaire de mobiliser les forces vives locales (collectivités, habitants, associations, entreprises, structures déconcentrées de l’Etat, réseaux de l’éducation et de la recherche, …) pour se doter d’une vision prospective et partagée du territoire, élaborer des solutions communes et concertées, définir les actions à conduire et mettre en place les moyens d’évaluation. Dès lors, l’Agenda 21 apparaît comme une clé d’action pertinente pour les collectivités locales.
Ces démarches prouvent aujourd’hui toute leur efficacité : 165 211 tonnes de CO2 économisées en 2007 à Clermont-Ferrand après l’équipement de 17 bâtiments publics en énergies renouvelables, 192 799 m3 d’eau et 417 000 euros économisés grâce à la mise en place de la télégestion au Havre, 300 chômeurs de longue durée embauchés pour la construction du tramway à Grenoble, 350 enfants nourris avec des produits biologiques et locaux à la cantine de Pamiers en Ariège…
Mais, au-delà des chiffres, cette démarche redonne du sens au territoire et au service public. Il renforce le lien entre les élus, les agents, les habitants et les acteurs locaux autour un réel projet, il enrichit l’action publique locale par la concertation et les partenariats, il apporte plus de cohérence et de lisibilité aux politiques. Selon Jean-Claude Antonini, maire d’Angers, “l’Agenda 21 permet (…) de réfléchir à la cohésion du territoire en intégrant les services à la population, les questions d’environnement (eau, énergie, bruit, espaces verts…), de logement (parcours résidentiel, qualité du bâti…) de transport, de mixité (sociale et fonctionnelle) et de concertation.”
Le développement durable sera collectif ou ne sera pas.
Aujourd’hui, 564 démarches sont engagées au niveau national, dont 46 dans les départements alpins (Savoie, Haute-Savoie, Isère, Alpes de Haute Provence, Alpes Maritime, Hautes-Alpes). Ce nombre ne représente qu’une faible proportion des Agenda 21 locaux européens. Selon une estimation du Comité 21, il y en aurait plus de 10 000 en cours en Europe, dont une majorité dans les pays scandinaves. La «campagne des villes durables» initiée avec la signature de la Charte d’Aalborg en 1994 par 80 villes a soutenu la diffusion des Agenda 21 locaux. Les plus rapides à s’engager ont été les collectivités nord-européennes, où la sensibilité aux questions environnementales était déjà très forte. En 2001, l’Allemagne comptait déjà plus de 2 000 Agenda 21 locaux, tandis que la France n’en recensait que 69. En se dotant d’un Agenda 21, Valenciennes et Romans sur Isère en 1998, Echirolles, Annemasse et Lille en 2000, ont donc été précurseurs.
Part de communes avec Agenda 21 local en Europe
Source : Enquête ARE 2006 et ICLEI 2002
Cet engagement des collectivités est d’autant plus important que le Grenelle de l’environnement fixe des objectifs ambitieux qui ne pourront être atteints sans la mobilisation des collectivités territoriales : la baisse de la consommation énergétique des nouveaux bâtiments, la réduction de 20% des émissions nationales de gaz à effet de serre d’ici 2020 avec la mise en place de Plans Climat territoriaux, l’introduction de 15% d’alimentation biologique dans la restauration publique d’ici 2010, la réduction de la production des ordures ménagères de 5 kg par an et par habitant sur ces 5 prochaines années, le report de 25% du transport de marchandises de la route vers le rail et la voie fluviale, … Fort heureusement, les collectivités n’ont pas attendu le Grenelle de l’environnement pour s’engager dans le développement durable.
Répartition des Agenda 21 locaux par type de collectivité.
Source : recensement du Comité 21 – avril 2009
Ainsi, dans le cadre de son Agenda 21, Echirolles a construit 357 logements et 5 bâtiments publics selon les normes HQE parmi lesquels son Hôtel de ville et deux écoles, et a équipé 95% de l’éclairage public de lampes économes en énergie. En 2007, la consommation totale d’énergie par an et par Echirollais s’élevait à 23,2 MWh, bien en-dessous de la moyenne nationale : 33 MWh par an et par habitant.
Le Conseil général de l’Isère a organisé une large concertation pour élaborer son plan 2008-2018 d’élimination des déchets ménagers et assimilés. Des débats publics ont été organisés sur le territoire isérois afin de prendre en compte les propositions et les remarques des élus, des présidents de syndicats de collecte et de traitement, des associations et usagers sur les grands thèmes de la réduction à la source, du tri et du recyclage, des modes de traitement et de stockage. L’objectif final du plan est de réduire de 81 kg par an et par habitant le poids des ordures ménagères à traiter d’ici à 2018. Dans le cadre de l’Agenda 21 et de ce plan, un groupe de réflexion a réalisé un guide pratique de 24 pages édité par le Conseil général intitulé «Consommons malin pour jeter moins !» Destiné au grand public, ce guide propose des gestes simples, des idées d’achats et des outils pour réduire les déchets de la cuisine à la salle de bains, dans les commerces et au bureau.
Chambéry Métropole a associé de nombreux partenaires de son territoire sur ce même thème du tri et de la réduction des déchets. Le pôle animation du service gestion des déchets de Chambéry métropole, en partenariat avec la Fédération Rhône-Alpes de protection de la nature en Savoie, a développé un programme pédagogique afin de sensibiliser un maximum de jeunes à la problématique des déchets. Ses animateurs réalisent environ 330 interventions par an, en classe et lors de visites d’équipements, sur le tri des déchets, la réduction des déchets à la source, la consommation responsable. Ils proposent en plus un diagnostic dans chaque établissement scolaire, leur équipement en poubelles de tri et la formation du personnel si besoin.
Villard de Lans a été précurseur dans les Alpes en matière d’énergies renouvelables. Dès 2003, la commune iséroise a aidé les particuliers à financer leurs installations de chauffage de type solaire ou à bois. Aujourd’hui, un permis de construire sur trois compte des panneaux solaires. Sa «Maison du petit montagnard» – espace ludique ouvert en 2007 - est une vitrine sur les énergies passives : façades vitrées pour capter de façon optimale les rayons solaires, isolation thermique, cheminée au bois centrale d’appoint.
Suivant les objectifs de son Agenda 21, la ville d’Annemasse a développé plusieurs projets liés à la promotion des mobilités douces et à la mise en place d’un Plan de déplacement des agents. Celui-ci a permis de réduire l’usage de la voiture individuelle dans les déplacements domicile – travail et les déplacements professionnels des agents municipaux en installant par exemple des vélos de service, et en s’appuyant sur les actions complémentaires conduites par la mairie : extension du réseau de pistes cyclables, mise en place de Pédibus, projet de relier Annemasse et Genève par le tramway. De plus, la ville incite les administrations et entreprises d’Annemasse à initier leur propre plan de déplacements employés.
Avec les Plans Climat territoriaux, qu’ils soient ou non intégrés à l’Agenda 21, les collectivités disposent d’un nouvel outil efficace pour s’engager dans la lutte contre les changements climatiques. Le Plan Climat de Grenoble comprend le développement des énergies renouvelables (objectif 21% d’ici à 2010), un plan de déplacements des employés, une architecture de haute performance énergétique, la valorisation énergétique des déchets, …. Pour atteindre les objectifs de ce plan Climat, une Charte d’engagements a été conclue avec 59 acteurs du territoire. Les signataires s’engagent notamment à maîtriser leur consommation énergétique et à développer les énergies renouvelables, à sensibiliser la société civile aux enjeux «énergétiques», à évaluer l’impact de leurs actions et à le rendre public.
Certes, les Agenda 21 locaux français comme européens sont plus ou moins vivaces selon la force et la pérennité de la volonté politique qui les porte, et selon les moyens financiers et humains qui leur sont attribués. Il existe également d’autres démarches de développement durable en œuvre dans les Alpes : le Plan Climat comme à Grenoble, les Chartes du Développement Durable en stations de montagne, … Mais tous les exemples cités montrent que les Agenda 21 locaux ont modifié en profondeur la conduite des politiques locales et l’aspect des territoires concernés. D’une part, ils ont servi à moderniser l’action publique locale en introduisant de la transversalité, de la concertation et de l’évaluation. D’autre part, ils ont contribué à transformer aussi bien le territoire réel – le déploiement des modes de transports doux et alternatifs dans les centres-villes a conduit à leur rénovation et leur transformation en quartier piéton dans de nombreuses villes – que le territoire vécu, en mobilisant l’ensemble des acteurs locaux autour d’une vision et d’un projet communs. Conformément au proverbe «Seul on va plus vite, mais ensemble on va plus loin !».
Le Comité 21, Comité français pour l’environnement et le développement durable, est une association à but non lucratif née en 1995 pour faire vivre en France l’Agenda 21, programme d’actions pour le 21ème siècle ratifié au Sommet de la Terre de Rio. L’association réunit plus de 400 membres : collectivités, entreprises, associations, établissements publics, médias, … Le Comité 21 accompagne notamment ses collectivités adhérentes dans la mise en œuvre des Agenda 21 et des Plans Climat territoriaux à travers la diffusion d’outils et de bonnes pratiques et l’élaboration, en concertation avec ses adhérents, de recommandations stratégiques et méthodologiques. Celles-ci sont réunies dans l’ouvrage «Agir ensemble pour des territoires durables ou comment réussir son Agenda 21» publié en juillet 2008. Il anime également le site Internet de référence sur les Agenda 21 locaux français www.agenda21france.org, et valorise les collectivités exemplaires par l’organisation de l’opération des Rubans du développement durable www.rubansdudeveloppementdurable.org. Pour en savoir plus www.comite21.org
Antoine Charlot dirige le programme «Territoires durables» du Comité 21 depuis 2004. Il pilote différents groupes de travail sur la ville durable, les Agenda 21 locaux, les Plans Climat ou encore l’évaluation des politiques publiques. Il accompagne aujourd’hui plus de 150 collectivités dans leurs démarches territoriales de développement durable (formation des élus et des services techniques, conseils méthodologiques sur la mise en œuvre des Agenda 21, identification des enjeux stratégiques de la collectivité, conception et organisation de rencontres, …) Il a rédigé le guide méthodologique sur les Agenda 21 locaux en France : «Agir ensemble pour des territoires durables ou comment réussir son Agenda 21».
Elise Gaultier est chargée de mission au sein du Programme «Territoires Durables». Elle est en charge de l’accompagnement des collectivités adhérentes dans la mise en place de leurs Agenda 21 et Plans Climat et de l’animation du site www.agenda21france.org.
