Développement durable : les enjeux des territoires alpins

Article de Vincent Briquel, le 18 jan, 2010

Parler des enjeux de développement d’un territoire, c’est à la fois identifier les questions-clés auquel il est confronté, et définir des priorités en vue d’y répondre. Ce développement suscite en permanence de nouvelles questions qui ne sont pas nécessairement vues de la même manière selon les personnes et les contextes territoriaux. Mettre en évidence les enjeux de développement d’un territoire, c’est donc croiser différents regards sur celui-ci, et se mettre d’accord sur des points fondamentaux qui guideront les actions menées en sa faveur. C’est désormais, s’interroger aussi  sur la durabilité de ce territoire.

Vincent Briquel*, est socio-économiste à l’unité de recherche Développement des Territoires Montagnards du Cemagref de Grenoble. ll nous fait part de réflexions mûries lors de sa participation à des recherches menées au niveau européen comme à celui des territoires des Alpes. Il pointe entre autres la nécessité  de construire un projet d’ensemble pour pouvoir répondre efficacement aux enjeux du territoire alpin.

Reconnue pour son caractère mobilisateur, la notion de développement durable, quelle que soit la façon dont on le définit, invite à prendre en compte les dimensions économiques, sociales et environnementales des enjeux de développement, ainsi que les différences de temporalité des processus conduisant à l’émergence de ces enjeux ou des impacts des réponses qui peuvent leur être apportées. Elle pose de ce fait la question des capacités de réaction ou d’adaptation des territoires vis à vis de tendances sur lesquelles ils n’ont pas toujours prise. De même, elle conduit à préciser les arbitrages entre les réponses aux enjeux les plus immédiats et les enjeux plus émergents, qui, à condition d’être d’ores et déjà perçus comme importants, pourront amener à réorienter les politiques de développement.

Pour ces raisons, il n’est pas toujours aisé de dégager les enjeux les plus fondamentaux d’un territoire, et encore moins de faire en sorte qu’ils soient partagés et appropriés par les acteurs de ce territoire. Néanmoins, on a assisté à une montée en puissance de la durabilité comme principe orientant les politiques de développement de l’Europe, des Etats ou des régions. Ce principe change-t-il, ou brouille-t-il la vision des enjeux des territoires ? Peut-il servir de fil conducteur, ou du moins a-t-il des vertus pédagogiques suffisantes, pour mieux identifier ces enjeux, pour signaler l’insuffisance des réponses qui leur sont apportées et finalement pour accorder les points de vue sur les priorités de l’action publique ? Le débat n’est pas simple. L’exemple des Alpes, évoqué ici, peut aider à l’éclairer.

Des enjeux formulés d’abord par réaction à des menaces.

Le développement des territoires des Alpes, comme celui des autres territoires, est le fruit de processus séculaires, où certains facteurs ont constitué des atouts, d’autres des handicaps. Pour les Alpes, on pense, bien sûr, aux conditions de vie difficiles en haute montagne, mais le développement des territoires a pu s’appuyer sur la valorisation des ressources naturelles et paysagères de la montagne alpine. D’autres territoires bénéficiaient d’autres potentialités. Cependant les Alpes ont pris conscience qu’elles étaient l’une des zones de montagne les plus exploitées dans le monde. Les territoires alpins partagent en effet une communauté d’enjeux associés à l’image de la montagne alpine, mais aussi aux menaces que font peser leur développement sur la richesse de leur patrimoine naturel et culturel.

C’est bien ce sentiment d’appartenance à un espace emblématique qui est à l’origine d’initiatives de type politique, destinées à faire valoir la présence d’enjeux importants pour le développement des Alpes. Ainsi, la Convention Alpine met en avant la nécessité de préserver le patrimoine des Alpes et le cadre de vie de ses populations, et de trouver un juste équilibre entre les intérêts économiques et la sauvegarde des écosystèmes. Sa signature en 1991 marque la reconnaissance par les Etats alpins et par l’Union Européenne de l’importance de ces grands enjeux panalpins. En soulignant la nécessité de rechercher des équilibres à long terme entre protection de l’environnement, promotion sociale et culturelle et développement économique, la Convention Alpine a anticipé la vision du développement durable consacrée peu après au sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992.

Cette convention n’est cependant qu’une convention cadre, destinée à être complétée par des protocoles contenant des mesures spécifiques pour la mise en œuvre des principes qu’elle énonce. Ceux-ci ont abordé des questions face auxquelles des consensus politiques n’ont pas été toujours faciles à dégager, comme par exemple le développement d’installations d’enneigement artificiel ou les nouvelles infrastructures de transport transalpin.

La Convention Alpine est amenée à revoir périodiquement les questions auxquelles elle s’était attachée à l’origine. L’intégration, très perceptible depuis la fin des années 90, d’objectifs de durabilité dans les politiques de développement contribue également à élargir l’approche des enjeux alpins. Il s’agit désormais de prendre en compte des tendances lourdes qui peuvent remettre en cause la durabilité du développement. Pour les Alpes, on peut craindre en effet que le réchauffement climatique ait des impacts importants sur la végétation ou remette en cause des modes de développement basés sur le tourisme hivernal. D’autres tendances vont aussi conditionner le développement de ces territoires. On pense par exemple à la diminution des usages agricoles de l’espace, au développement de la mobilité et des échanges, à la raréfaction des espaces urbanisables, au vieillissement de la population ou encore à ses exigences croissantes en matière de cadre de vie ou de loisirs. Dès lors qu’elles sont considérées comme des menaces, ces tendances conduisent à requalifier les enjeux de développement des Alpes. Pour cela, il devient nécessaire de bien situer les problèmes pressentis et d’évaluer la capacité de les contrer. L’exercice est particulièrement délicat car il s’agit d’analyser ou même d’anticiper des situations complexes, où divers facteurs sont en jeu et combinent leurs effets dans plusieurs domaines.

Des enjeux repositionnés par rapport aux politiques de développement.

L’Union Européenne, la France ou d’autres Etats ont peu à peu défini des normes pour permettre à leurs politiques de répondre à des enjeux de développement durable. La Stratégie Européenne de Développement Durable, instituée en 2001 lors du conseil européen de Göteborg et révisée en 2006, retient divers domaines d’enjeux, dont le changement climatique et l’énergie propre, le transport durable, la conservation et la gestion des ressources naturelles, ou encore l’inclusion sociale et les questions démographiques et migratoires. Elle cible des objectifs essentiels auxquels les politiques européennes devront contribuer et présente à cet effet toute une série d’objectifs opérationnels et chiffrés et des mesures concrètes en vue de les atteindre.

En traduisant des enjeux de développement durable en objectifs pour leurs politiques, l’UE ou les Etats alpins ont dessiné un cadre à respecter lors de leur mise en œuvre. La territorialisation de ces politiques soulève de plus la question de la différence entre les échelles d’énonciation des enjeux et celles de la conduite des actions concrètes. Elle implique de raisonner les enjeux à l’échelle des territoires et de leur trouver des façons d’y répondre dans les politiques ayant des effets sur ceux-ci. Il n’est pourtant pas toujours facile de faire valoir au niveau européen, au niveau national ou même à celui des régions des enjeux jugés essentiels dans un territoire donné. La diversité des territoires alpins se traduit en outre par des différences de sensibilité à des enjeux considérés comme importants pour les Alpes prises dans leur ensemble.

Les politiques européennes ou nationales prennent-elles correctement la mesure des enjeux des territoires alpins ? Les Alpes sont-elles considérées comme des zones à enjeux forts pour ces politiques ? En lançant en 1995 le Réseau Alpin des Espaces Protégés, les Etats signataires de la Convention Alpine ont développé un fort moyen de réponse aux menaces de perte de biodiversité dans les Alpes. Cette initiative rejoint un objectif de la Commission Européenne dans le domaine de la protection de la nature. Mais dans d’autres domaines, les enjeux des Alpes ont-ils pu trouver une expression leur permettant d’être pris en compte dans les politiques de développement ? Il se peut en effet que les Alpes se situent en périphérie concernant les décisions politiques et économiques de l’Union Européenne ou même des Etats alpins. Il est possible que dans certains domaines, les enjeux concernant les Alpes ne soient pas radicalement différents de ceux concernant d’autres espaces.

Des grands enjeux de durabilité formulés pour les Alpes.

La spécificité ou la généricité des enjeux alpins et leur prise en compte dans les politiques ont été abordées dans des travaux visant à situer ces enjeux dans une perspective d’ensemble. Il s’agit notamment d’une étude prospective sur l’arc alpin réalisée en 2005 à la demande de l’autorité de gestion du programme Interreg IIIb Espace Alpin. Le projet DIAMONT, mené de 2005 à 2008 et financé par ce programme, s’est également penché sur ces questions. Ces travaux ont analysé les principales dynamiques en œuvre sur les territoires des Alpes. Certaines vont les marquer durablement et fortement. Leurs effets potentiels et les menaces qu’ils représentent conduisent à identifier divers types d’enjeux vis à vis de la durabilité. Certains ont une forte dimension territoriale, en ce sens qu’ils concernent a priori certains territoires des Alpes et appellent à des actions ciblées dans ces territoires. D’autres sont beaucoup plus transversaux, car ils nécessitent des réponses d’ensemble au niveau des Alpes et mettent en jeu plusieurs domaines de l’action publique.

DIAMONT identifie huit questions-clé qui interpellent la durabilité des Alpes et recadrent les enjeux de développement des territoires alpins. La première, la marginalisation des zones rurales périphériques, reste difficile à résoudre du fait du recul de l’agriculture. Cette question concerne des zones économiquement défavorisées, le vieillissement de la population et l’isolement rendant ces zones peu attractives pour des touristes, des nouveaux résidents ou de nouvelles activités. Face à la question de la gestion à long terme des forêts de montagne, un enjeu fort, pour les territoires alpins, est de leur donner les moyens d’assurer le maintien des fonctions productrices, récréatives et protectrices de ces forêts, et notamment de couvrir les coûts de gestion des forêts de protection dans les zones où celles-ci n’ont pas de valeur économique. De même, le développement maîtrisé de l’urbanisation implique de traiter les effets négatifs de l’étalement urbain tout en consolidant le rôle que jouent les villes alpines comme pôles d’emplois et de services. Autre question à forte dimension territoriale, le tourisme durable implique de faire face à l’accroissement de la concurrence entre les Alpes et d’autres destinations, le tourisme doux offrant des solutions prometteuses mais manquant encore de professionnalisme. La compétitivité et l’innovation est une question plus transversale. Les Alpes sont actuellement assez bien positionnées dans ces domaines, grâce à des centres de recherche et à des entreprises dont le marché est global. Les perspectives dépendront des capacités des territoires à saisir de nouvelles opportunités de développement dans un contexte de mondialisation de l’économie. Autre question-clé, les transports et les nuisances qu’ils engendrent ont été vus comme appelant des mesures assez drastiques, telles que des limitations de trafic dans les zones sensibles ou l’internalisation des coûts de transports par des systèmes de taxes ou de redevances, faute d’évolution perceptible en faveur des transports publics ou de diminution pressentie de la demande de transports. Et bien sûr, le développement du patrimoine naturel et culturel et la vigilance quant aux effets du changement restent pour DIAMONT des questions-clé.

De façon générale, ces travaux confirment la pertinence des enjeux auxquels s’étaient déjà attachée la Convention Alpine et ses protocoles ; ils identifient d’autres enjeux. Ils indiquent que certains d’entre eux sont particulièrement prégnants dans les Alpes, du fait de la fragilité des milieux de montagne, de l’exiguïté des vallées par où passent les grands axes de transports, ou de la vulnérabilité aux risques naturels des zones encore disponibles pour l’urbanisation. Mais ces travaux ont été réalisés par des équipes différentes et se sont basés avant tout, dans un cas, sur des recherches bibliographiques, et dans l’autre, sur des recueils d’opinions auprès d’experts. De ce fait, ils ne repèrent pas nécessairement les mêmes enjeux. Contrairement à l’étude prospective sur l’arc alpin, DIAMONT ne mentionne pas l’accessibilité aux réseaux de communication ou l’élargissement de l’accès à l’enseignement supérieur comme enjeu d’importance pour les Alpes. Ces travaux n’abordent pas non plus certaines questions auxquelles l’Europe accorde une grande attention, comme l’accès à l’emploi ou la réduction des inégalités sociales. Ils rendent compte par ailleurs de la diversité des perceptions des enjeux au sein des Alpes. Selon les experts français interrogés dans DIAMONT, les Alpes pouvaient tirer parti des processus de métropolisation, tandis que ceux d’autres pays alpins estiment que le développement des métropoles proches des Alpes pénaliserait fortement les zones alpines voisines. Les avis sont plus unanimes quant à la nécessité de développer les complémentarités entre villes et campagnes au sein des régions urbaines des Alpes. Enfin, certains enjeux n’ont peut-être pas été signalés du fait que des réponses leur sont d’ores et déjà en partie apportées, même si elles suscitent des débats, comme le soutien à l’agriculture de montagne, ou font moins appel à des actions d’ensemble, comme la conservation des identités locales dans un contexte de globalisation.

Des enjeux appropriables dans les territoires.

Compte tenu de la grande variété des situations au sein des Alpes, des enjeux et de leur perception, il n’est pas sûr que celles-ci émettent clairement en direction de l’Europe ou des Etats un message sur la façon dont les politiques de développement répondent aux enjeux de durabilité de leurs territoires. Les Alpes françaises ont pu servir de terrain d’expérimentation pour la politique nationale en faveur de la montagne, puis par la suite aux politiques visant à la maîtrise des risques naturels ou concernant la gestion agri-environnementale des espaces. Mais la durabilité renvoie à l’ensemble des politiques concourant au développement des territoires. Dès lors, il s’agit avant tout de veiller à ce que la territorialisation de ces politiques, et notamment le fait de déléguer la mise en œuvre de certaines d’entre elles aux régions, aux départements ou à d’autres collectivités, permette de répondre à des enjeux bien perçus dans les territoires, non explicitement formulés dans les objectifs de ces politiques. Répondre à ces enjeux, c’est en effet construire un projet d’ensemble pour le territoire, en définissant des orientations stratégiques pour son développement, puis en traduisant les enjeux en termes d’objectifs généraux et d’objectifs intermédiaires. C’est rassembler des partenaires contribuant à la mise en œuvre du projet en fonction de ses priorités, de ses outils propres, ainsi que sur des politiques partagées. C’est aussi initier et intégrer des dispositifs territoriaux et mobiliser des dispositifs spécifiques d’intervention ; mobiliser des financements, en provenance de l’Europe, des contrats de projets Etat-Région ou d’autres sources de financement. Répondre aux enjeux d’un territoire implique de ce fait de mobiliser les compétences nécessaires afin de pouvoir mettre en œuvre efficacement les moyens et les dispositifs des politiques de développement font appel.

La complexité des tâches et la lourdeur des procédures peuvent faire perdre de vue des enjeux de long terme, appelant des actions pouvant dépasser l’horizon des projets établis par les Pays, les agglomérations, les parcs naturels régionaux et ou les réseaux de villes. Néanmoins, il s’agit de plus en plus, dans les projets de territoires, de fixer des objectifs de développement à l’horizon de 10 ou 15 ans. Désormais, les documents d’urbanisme (PLU et SCOT) doivent respecter les grandes orientations d’aménagement consignées dans les projets d’aménagement et de développement durable (PADD) établis par les communes ou les EPCI concernés. Ceux-ci expriment l’évolution souhaitable de leur territoire à l’horizon de 10 à 20 ans dans le respect des principes du développement durable. C’est au nom de ces principes que les lois relatives à la mise en œuvre du Grenelle de l’Environnement insistent sur le rôle que peuvent jouer les documents d’urbanisme pour préserver les continuités écologiques nécessaires au maintien des habitats naturels de la flore et de la faune sauvage.

Les principes du développement durable font progressivement leur chemin dans l’action publique au niveau des territoires. Ces principes inspirent notamment des démarches comme la mise en place d’Agendas 21, dont on trouve de nombreux exemples, dans les Alpes françaises, avec l’Isère, la communauté d’agglomération de Chambéry Métropole, le syndicat Arlysère ou le syndicat d’aménagement du Trièves, ou encore les villes d’Annecy ou de Gap. Les responsables des territoires placent-ils pour autant le développement durable au centre de leurs préoccupations ? Cette question avait été abordée dans DIAMONT. Des maires de communes alpines avaient été invités à qualifier la situation de leur commune par rapport à 24 questions-type en rapport avec la durabilité, et à indiquer quelle place elles prenaient dans la politique menée dans leur commune. 225 maires de communes des Alpes françaises avaient donné leur opinion. A les entendre, les problèmes de leurs communes concernent davantage leur développement économique ou social que les questions environnementales. Avaient été donnés comme exemples d’enjeux, la qualité des emplois offerts, la capacité d’initiative des entrepreneurs locaux ou la participation à la vie associative, ou, dans le domaine environnemental, la préservation des espaces semi-naturels ou la mise en place de mesures pour économiser l’énergie. Les questions environnementales mobilisent cependant le plus souvent les maires au quotidien. Bon nombre d’entre elles concernent en effet l’urbanisme ou les usages de l’espace. En revanche, en dépit d’une forte sensibilité à des enjeux économiques ou sociaux, les maires se sentent peut être assez démunis pour attirer des entreprises ou pour lutter contre l’exclusion sociale. Les réponses à de tels enjeux sont plutôt à concevoir dans un cadre intercommunal, avec la participation des services de l’Etat, des régions ou des départements. Prendre la mesure des enjeux de durabilité des territoires alpins est une incitation à établir des projets collectifs mobilisant les capacités de répondre à ces enjeux.

Des référentiels pour mieux situer les enjeux de durabilité des territoires.

Des diagnostics de territoires permettent de construire, ensemble, des représentations des territoires pour élaborer des projets dépassant les intérêts individuels et concrétisant des choix collectivement assumés. De tels exercices peuvent préparer des démarches de prospective. La pratique du diagnostic conduit en effet à dépasser l’objectif premier de «porter à connaissance» en s’appuyant sur des indicateurs ou des informations qualitatives pour dégager les principales questions que pose le développement d’un territoire. Et aussi, pour analyser les causes des dysfonctionnements qui pénalisent l’émergence de projets d’avenir construits en commun. Un exercice de diagnostic mené dans le Pays Gapençais a ainsi permis de repérer l’insuffisance de la prise en compte des complémentarités fonctionnelles entre la ville-centre, la périphérie de Gap et les espaces ruraux plus éloignés. Il soulignait en même temps que la clé du développement de ce territoire résidait dans sa capacité à pérenniser et à maîtriser l’accueil de la population et des activités économiques, tout en ménageant ses deux richesses essentielles que sont l’espace et les paysages. Pour que ce territoire puisse donner des réponses aux enjeux de son développement, une première étape était de développer des coopérations sectorielles décentralisées au sein de ce territoire.

La démarche de diagnostic nécessite d’être guidée afin de situer dans leur ensemble les enjeux de durabilité d’un territoire. Par nature, ceux-ci sont multidimensionnels et en interrelation. La question de la qualité des eaux soulève celle des capacités épuratrices des milieux récepteurs et amène à analyser la pérennité des usages de cette ressource par l’agriculture ou d’autres activités. Une activité vue comme durable d’un point de vue économique ne le sera pas nécessairement du point de vue environnemental. A cet effet, divers travaux proposent des référentiels pour faciliter l’intégration de la durabilité dans les démarches de diagnostic et dans les projets territoriaux.

Pour la  France, le cadre de référence des projets territoriaux de développement durable et des Agendas 21 locaux, établi en 2006 par le Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable, définit le développement durable au travers de 5 grandes finalités, retraçant celles énoncées par l’Europe, dont la cohésion sociale et la solidarité entre territoires et entre générations, ou le développement de modes de production et de consommation responsables. Ces finalités s’exprimeront dans des projets territoriaux, préparés à l’aide de diagnostics identifiant les enjeux prioritaires du territoire et les leviers d’action mobilisables pour engager ce territoire dans une démarche d’amélioration. Les 13 domaines d’enjeux définis à cet effet constituent les champs d’action proposés pour les territoires [voir ci-dessous].
De son côté, la DATAR s’apprête à publier en 2010 un premier ensemble d’indicateurs territoriaux de développement durable, structurés selon 19 orientations pour le développement durable. On donnera comme exemples le développement de solidarités intergénérationnelles sur les territoires, la réduction des émissions de gaz à effets de serre et l’anticipation des effets du changement climatique, ou encore le développement du capital humain et la valorisation du potentiel d’emploi. Ce référentiel sert lui aussi à resituer les enjeux de durabilité des territoires dans un schéma d’ensemble. Mais son application pour établir des diagnostics butte sur les limites des indicateurs de développement durable actuellement mobilisables dans les territoires français, qu’il invite à compléter. La collecte et la diffusion d’informations adéquates sont en effet des facteurs décisifs dans tout diagnostic de durabilité.

 

Cadre de référence pour les projets territoriaux de développement durable et les Agendas 21 locaux : Domaines d’enjeux.

Solidarité et coopération
Santé
Sécurité, prévention des risques naturels et technologiques et prévention des incivilités
Accès à la connaissance
Culture
Sport et loisirs
Développement économique, agriculture et forêts, tourisme
Emploi
Urbanisme, habitat, logement
Déplacements, transports et infrastructures
Conservation de la biodiversité et préservation des ressources naturelles
Énergie
Gestion responsable et services au public

 Source : MEDD, 2006
* Vincent Briquel est socio-économiste à l’unité de recherche Développement des Territoires Montagnards du Cemagref de Grenoble. Ses travaux concernent la construction de diagnostics permettant aux territoires d’analyser leur mode de développement et de cerner les questions auxquelles ils doivent porter particulièrement attention, et sur la mobilisation d’indicateurs venant en appui à ces diagnostics.

 Photos : © Carole Stoffel et Denis Favre Bonvin – MIRCO éditions – Tous droits réservés

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