La gouvernance touristique, une petite histoire de la recherche dans le domaine des stations de montagne

Article de Emmanuelle Marcelpoil, le 6 avr, 2009

Aborder le développement durable c’est affronter une série de contradictions.
Agir en faveur du développement durable c’est dire comment on va procéder dans les arbitrages pour gérer ces contradictions, ce qui revient à préciser la forme de gouvernance que l’on adopte.

Déclinée à tous les niveaux, de l’échelle micro de l’entreprise à celle de l’international en passant par l’échelle méso du territoire, la notion de gouvernance est aujourd’hui devenue un mot-valise. Polysémique, ballotée entre une volonté d’analyse et une aspiration normative, la gouvernance renvoie à différentes finalités et modalités de mises en œuvre.
Dans cette contribution, Emmanuelle Marcelpoil * responsable du pôle Tourisme de l’unité Développement des Territoires Montagnards du Cemagref de Grenoble souhaite revenir aux fondements des recherches sur la gouvernance touristique.

L’axe de recherche, que nous avons développé ces dernières années a porté sur l’analyse des modalités de gouvernance en stations de sports d’hiver[1]. Il repose sur un double constat : l’absence d’une approche scientifique de ces questions d’une part, et de l’autre, une attente en termes d’action publique.

Les fondements scientifiques tout d’abord. La recherche initiée début 2000, sur la gouvernance des stations de sports d’hiver et qui se poursuit actuellement, part d’une intuition. L’intuition que le devenir des stations et leurs capacités d’adaptation face aux incertitudes de tous ordres, sont largement dépendants de leur organisation. Comprendre les modalités de leur pilotage, leurs points positifs comme leurs éventuels dysfonctionnements permet alors de cerner, d’évaluer leurs marges de manœuvre pour l’avenir.

Ce positionnement scientifique s’insère par ailleurs dans une action publique renouvelée, marquée par le retrait de l’Etat et l’affirmation corrélative des territoires. Cette forme d’action publique est sous-tendue par la place réservée aux démarches collaboratives et d’anticipation, par l’émergence de nouveaux acteurs, par l’articulation entre intérêts privés comme publics.

L’affirmation de la notion de gouvernance trouve son origine dans différentes évolutions sociétales. Au niveau international, les années 80 ont vu évoluer le cadre d’intervention des organisations internationales telles la Banque Mondiale ou le Fonds Monétaire International. En effet, face au relatif échec des politiques économiques structurelles menées dans les pays en développement, ces organisations mettent en cause l’efficacité des cadres politico-administratifs. Elles revendiquent une action en amont, pour mettre en œuvre une «bonne gouvernance», indispensable pour l’application de réformes économiques.

L’idée de gouvernance s’est également diffusée au niveau européen, en lien avec l’expansion urbaine toujours plus nette. Les principales métropoles européennes, qualifiées de «villes qui comptent», de «métropoles qui gagnent», ont à gérer des services publics d’envergure, tels les transports, la ressource en eau,… Pour assurer la gestion de tels services, le jeu des acteurs parties-prenantes s’est complexifié[2], notamment sur la base de la reconnaissance du caractère stratégique des partenariats privé-public et de leur étude. Les analyses du politiste P. Le Galès sur les métropoles urbaines ont ainsi contribué à diffuser la notion de gouvernance. Elle se définit comme des arrangements formels et informels entre des intérêts privés ou publics. De tels arrangements sont cruciaux pour appréhender les processus décisionnels, leurs résultats concrets et in fine, les dynamiques observées.

La gouvernance en stations de sports d’hiver.

Cette notion de gouvernance associée aux dimensions formel/informel et privé/public, est apparue comme pertinente pour l’analyse des stations de sports d’hiver françaises, et ce, à plus d’un titre.

Les travaux des géographes (Knafou, 1978 ; Guérin, 1984 ; Chevallier, 1995) et des politologues (Préau, 1970, 1990) nous éclairent sur les principes de la doctrine neige (François 2007) mise en œuvre par les pouvoirs publics à travers le Plan Neige. Historiquement la construction des stations a mis en avant le concept de la station intégrée, ex-nihilo (i.e., en site vierge, «là où il n’y avait rien»). La rationalité du modèle proposé met en avant un acteur central, le promoteur unique. Cette lecture des stations omet les processus d’essais-erreurs, nie la diversité des acteurs impliqués.

Dans la même période, les stations dites pionnières ou autres stations-villages, les premières étant nées en général avant la seconde guerre mondiale, sont assimilées à une multiplicité d’initiatives sans réelle cohérence. Le corps national des Ponts et Chaussées, porteur du Plan neige (via la CIATM puis le SEATM) pointe du doigt ce foisonnement de démarches qui échappe à son contrôle et dont il critique le manque de rationalité[3]. L’action des collectivités locales, procédant aux investissements dans les équipements structurants du domaine skiable, est également sous le feu de la critique. L’absence d’organisation des initiatives privées est en effet considérée comme préjudiciable au bon développement d’une station et donc à l’allocation des deniers publics. Là encore, une telle perception est à relativiser, avec en définitive, des formes de partenariats entre acteurs privés et acteurs publics ; des partenariats plus ou moins intenses, plus ou moins pérennes.

Ces analyses empiriques viennent parallèlement nuancer les deux catégories théoriques couramment mobilisées autour de l’organisation des stations : d’un côté le «corporate model», proche de la vision de la station intégrée avec l’influence de la grande entreprise et de son organisation et de l’autre, le «community model», où les collectivités publiques occupent une place centrale dans le fonctionnement des stations.

Plus récemment dans l’histoire touristique, la loi Montagne de 1985 est venue renforcer la pertinence d’une analyse en termes de gouvernance et/ou de partenariats privés-publics. En conférant au développement des sports d’hiver le statut de service public, la loi a donné aux communes ou regroupement de communes (voire, dans certains cas au département) le rôle d’autorité organisatrice. Dès lors, la gestion des remontées mécaniques est l’objet d’une maîtrise directe par la collectivité, à moins que celle-ci ne fasse le choix d’une délégation auprès d’un gestionnaire privé. De fait, le cadre législatif impose le contexte des partenariats publics-privés.

La gouvernance : des modalités, l’absence de modèle.

Ce retour historique permet de souligner le creuset dans lequel la gouvernance touristique s’est nourrie. Dès lors, l’objectif de nos recherches a consisté à élaborer une grille d’analyse de la gouvernance touristique, à l’appliquer à un panel de stations et in fine, à en tirer des marqueurs de suivi de la gouvernance en stations, dans une perspective de veille.
Sans revenir dans cette communication sur les conclusions présentées lors de la conférence-débat du 30 avril 2004 à Chambéry[4], pointons quelques caractéristiques de la gouvernance des stations. Pointons ce que la notion de gouvernance est et permet de dire, de faire, mais également ce qu’elle ne doit pas être, au risque d’une banalisation de la notion voire de son détournement.

La gouvernance constitue à l’évidence, et avant tout, un élargissement du regard porté sur les stations de sports d’hiver et leur organisation. Un élargissement qui permet de ne pas se cantonner au classique face-à-face, certes structurant mais incomplet, entre collectivités et remontées mécaniques. C’est une invitation à s’interroger sur la mosaïque constituée par l’ensemble des acteurs économiques, ces professionnels, souvent de statut indépendant et/ou de petite taille. C’est comprendre comment la logique économique de la station se dessine, explique les choix de marketing, de positionnement, voire, les contredit.

Au-delà de la sphère économique, omniprésente dans le monde des stations, l’analyse de la gouvernance suppose d’intégrer la sphère civile, les habitants, la société locale qui a plus ou moins porté ce développement touristique, qui parfois en revendique les fruits ou à défaut aspire à agir dans un certain sens. Ainsi, ces dernières années, dans certaines destinations, les résidents secondaires se sont regroupés, afin de modifier leur image négative, associée à la thématique des volets clos. Dans d’autres stations, les associations défendent les droits des actifs ou bien une certaine conception de la culture et du patrimoine. Au-delà de l’objet, ces démarches illustrent les attentes d’une partie de la population permanente et témoignent d’intérêts plus larges que la stricte activité économique centrée sur le développement touristique.

La lecture de la gouvernance touristique permet donc de comprendre l’agencement d’intérêts divers, parfois divergents. Cela permet de qualifier le degré d’hybridation entre intérêts privés et intérêts publics, de lui donner une profondeur historique et un poids dans le fonctionnement actuel et à venir des stations. Ceci concourt également à préciser les contours du leadership au sein des stations, en dépassant le seul cadre théorique fourni par la loi.
Le leadership est un «construit» propre à chaque station. Certains sites sont marqués par un leadership politique, associé à un maire interventionniste dans le champ du tourisme. D’autres se différencient par un leadership qui s’est construit dans le temps et avec une dimension collective plus affirmée. Ainsi les stations se distinguent par une variété de configurations d’acteurs et in fine, une diversité de processus de gouvernance.

Dès lors, notre conception de la gouvernance touristique est bien celle d’une grille méthodologique, un fil d’Ariane à dérouler pour saisir l’organisation des stations. Les résultats qui en découlent s’avèrent très diversifiés. En ce sens, nous nous inscrivons en faux vis-à-vis de la dénomination «bonne gouvernance». Les stations présentent une large gamme de modes de gouvernance, bien loin d’une norme de référence unique et qui doit plutôt être mise en perspective avec notamment la diversité des contextes territoriaux. Les stations sont à concevoir comme des territoires porteurs de tourisme sur lesquels s’articulent des logiques publiques, garantes de l’intérêt général local et des logiques privées, elles-mêmes variées, intégratives des objectifs économiques et civils locaux. Ce sont des lieux de régulation politique, d’organisation des intérêts et de définition des stratégies collectives.

La gouvernance : la mise en marche de la station.

Le programme de recherche s’est fondé sur des démarches empiriques réalisées dans différents sites, à l’image de la station des Arcs[5]. Une des principales valeurs ajoutées scientifiques porte sur la qualification des modes de gouvernance en stations. Leur valorisation en dehors de la sphère classique de la recherche a contribué à leur diffusion dans différents réseaux de la filière neige. Cette diffusion a concerné en premier lieu, les acteurs socioéconomiques intervenant dans les stations mais également les collectivités publiques à différentes échelles. Que peut-on retenir comme recommandations de ces réflexions et expertises de gouvernance touristique ?

Raisonner en termes de gouvernance touristique aboutit à la formulation de diagnostics précis. La restitution d’un diagnostic à l’ensemble des parties-prenantes de la station, en réunion publique, offre un cadre de réflexion, d’échanges et de débats, où la recherche peut et joue souvent un rôle de médiateur, de neutralité dans le jeu des acteurs.

Au-delà du diagnostic, une analyse de la gouvernance touristique souligne les points d’achoppement et de désaccord essentiels entre acteurs. La compréhension de ces dysfonctionnements et de leurs conditions d’émergence permet de cerner les leviers d’actions, de préciser les marges de manœuvre présentes pour le futur. Il est alors possible de dépasser les conflits, d’aider à la mise en place de structures de gouvernance.

Aux Arcs, par exemple, la réflexion sur le devenir de la station s’est traduite par la constitution d’une association de gouvernance, «L’esprit des Arcs», avec l’implication, dans des commissions thématiques, de l’ensemble des acteurs de la destination. Les expériences ne conduisent pas toujours à l’instauration de structures dites «de gouvernance» ou dédiées à son amélioration. En ce sens, ce serait une erreur d’instaurer une structure juridique, qui s’imposerait comme niveau de gouvernance à l’ensemble des acteurs. Ainsi, les sociétés d’économie mixtes, par essence liées à des partenariats privé-public, ne sont pas automatiquement synonymes d’une gouvernance permettant la conciliation des intérêts particuliers au sein d’une stratégie partagée.

L’enjeu porte plus sur la mise en mouvement de la station, portée par la réflexion sur les ressorts de sa gouvernance touristique et les interrogations qu’elle soulève. Plus largement, les analyses de la gouvernance ouvrent des perspectives de recherche autour de l’élaboration d’une typologie des modes de gouvernance touristique, en prenant en compte la structure des réseaux, la force des liens entre acteurs et les trajectoires d’évolution des destinations. Cette typologie des modes de gouvernance témoignerait des modalités de déformation des systèmes d’acteurs impliqués, selon le problème traité. Une des finalités pour l’avenir est d’œuvrer dans le sens de la définition de critères de suivi-évaluation de la gouvernance touristique.

* Les principaux travaux de recherche d’Emmanuelle Marcelpoil portent sur la qualification des processus de gouvernance des stations de sports d’hiver, notamment dans l’espace alpin. Des analyses concernent également la thématique de l’immobilier de loisirs en stations ainsi que les modalités de durabilité des destinations touristiques.

 Cet article doit évidemment beaucoup aux réflexions menées au sein du pôle Tourisme de l’unité de recherche Développement des Territoires Montagnards du Cemagref de Grenoble. Il doit également aux échanges nourris avec Vincent Boudières et Hugues François, tous deux doctorants sur la thématique des stations sur la période (2003-2008), sans pour autant qu’ils partagent entièrement les points de vue développés ici sur le sens donné à la gouvernance en stations. Les analyses exprimées ici n’engagent donc que l’auteur.
[1] Programme de recherche « La gouvernance territoriale des stations de montagne », programme pluridisciplinaire mené sur la période 2003-2006 et financé par l’institut de la montagne. Cette recherche a donné lieu à plusieurs valorisations scientifiques et à l’organisation d’une conférence-débat, en avril 2004 à Chambéry, grâce à la Facim, Fondation pour l’Action Culturelle Internationale en Montagne.
[2] En effet, ces services se trouvent alors confiées à des entreprises privées, par l’intermédiaire de contrats de délégation de services publics (DSP), synonymes de négociations intenses.
[3] Notamment au motif de l’absence de rapport de proportionnalité clairement établi entre la capacité du domaine skiable et les hébergements.
[4] Facim (2004), Stations de montagne, vers quelle gouvernance ?, Programme de recherche Cerat-Cemagref.
[5] Pour plus de précisions, le lecteur peut se référer à l’article de Boudières, Gerbaux, Marcelpoil (2004), De l’utilité de la notion de gouvernance pour analyser les modes de management touristiques locaux : l’exemple de la station des Arcs, In Ingénierie n°37, pp. 75-85.

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